Доклад председателя Законодательного Собрания ЕАО А.Ф. Тихомирова на круглом столе на тему развития приграничных территорий Китая и России (09.09.2011 г.)

Наряду с происходящими в мире процессами глобализации наблюдается процесс повышения роли субъектов Российской Федерации в международных отношениях, который именуется регионализацией. Поскольку в соответствии с законодательством регионы не являются носителями суверенитета, следовательно, правовая основа для отношений между регионами с одной стороны и государствами — с другой формируется государствами, в состав которых входят соответствующие регионы.

Можно выделить два подхода к нормативному обеспечению государством участия регионов в межрегиональном  сотрудничестве,  выполнении международных договоров, осуществлении внешнеэкономической деятельности и работе международных организаций:

  1. передача регионам широкого круга полномочий вступления в международные отношения в рамках закрепленных за регионами предметов ведения (такой подход, в частности, демонстрирует законодательство Канады);
  2. координация федеральными органами внешнеэкономических и международных связей регионов и  обязательное согласование деятельности региональных органов государственной власти с  соответствующими федеральными органами.

Российская Федерация строит законодательное регулирование международного сотрудничества регионов на основе второго подхода. В частности, это вытекает из положений пункта «о» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Субъекты в соответствии с  Конституцией могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи при условии, что они не затрагивают  полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства.

Статья 4 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, при этом какого-либо согласования с регионами делегирования в соответствии с международным договором полномочий субъекта  по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов  вовсе не требуется.

К сожалению, действующее законодательство в условиях от­сутствия необходимых основополагающих норм в Конституции Российской Федерации по существу не решает вопрос относительно правовой природы соглашений, заключаемых субъектами Российской Федерации с иностранными государствами, регионами, входящими в их состав, межправительственными органами. Статья 7 Федерального закона от  4 января 1999 г. № 4-ФЗ  «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Россий­ской Федерации» лишь упоминает о том, что соглашения об осуществлении международных и внешне­экономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не являются международными договорами.

Представляется целесообразным закрепить в упомянутом федеральном законе статус соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъекта Российской Федерации, исходя из признания международной правосубъектности субъектов. Такие соглашения должны быть признаны международными договорами субъектов Российской Федерации, статус которых не будет смешиваться с международными договорами Российской Федерации.

Особенностью правового содержания суверенитета Российской Федерации как федеративного государства является реализация внешнего и внутреннего суверенитета на основе разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов. Признание за субъектами Российской Федерации международной правосубъектности, вытекающей, в первую очередь, не из международно-пра­вовых, а конституционно-правовых норм, отнюдь не предполагает разделение суверенитета между Российской Федерацией и ее субъектами, а лишь вытекает из закрепления за субъектами  полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации  и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Обход законодателем крайне важного вопроса о правовой природе соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических  связей, заключенного органами государственной власти субъекта Российской Федерации, означает не что иное, как отсутствие конституционно-правовых механизмов участия Российской Федерации в международных отношениях. По мере возрастания экономической зависимости субъектов Российской Федерации от приграничных регионов иностранных государств это может привести к притязаниям субъектов на сугубо международно-правовое регулирование соответствующих отношений.

Российская Федерация по объективным причинам не может оставаться в стороне от процессов регионализации. Наличие протяженной государственной границы, исторически сложившихся культурных связей российских регионов с сопредельными регионами  иностранных государств, а также специфика условий развития современного российского федерализма делают необходимым развитие международных связей российских регионов.

Особые условия для межрегионального трансграничного сотрудничества имеют место на Дальнем Востоке и в Забайкалье. Восточные субъекты Российской Федерации расположены в регионе, в котором располагаются страны, выступающие экономическими лидерами не только Азиатско-Тихоокеанского региона, но и в мировом масштабе (Япония, КНР, Республика Корея). В свою очередь, восточные российские регионы имеют слабо развитую инфраструктуру и крайне низкую плотность населения.

Усложненный порядок получения гражданства, разрешений на работу и низкая пропускная способность границы, препятствующая расширению маятниковой миграции, рассматриваются российскими органами власти не столько как фактор защиты от военных или террористических угроз, сколько как предупреждение изменения этнического состава населения региона и формирования общей культурной и языковой дальневосточной общности на этнической китайской основе, лишь формально разделенной государственной границей. Кроме того, проблема установления границ была решена с КНР лишь в последнее время, с Японией решению данной задачи препятствует неразрешенный спор о принадлежности Южных Курил.

Названные  проблемы, а также специфика политических режимов государств, соседствующих с восточными российскими регионами (в особенности, КНДР и КНР), усложняют возможное сотрудничество на межрегиональном уровне из-за низкой степени самостоятельности региональных местных органов власти упомянутых государств. Однако именно в данном регионе проблема расширения трансграничного межрегионального сотрудничества стоит особенно остро. В последнее время внимание к дальневосточным регионам у федерального центра имеет устойчивую тенденцию к повышению. Это внимание стало реакцией на разрушение в 90-е годы прошлого века экономических связей данных регионов с остальной частью России и переориентацию бизнеса востока России на сотрудничество с КНР, Японией и Республикой Корея.

Следствием поворота политики федерального центра стало принятие Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», а также запуск «мегапроектов», таких как прокладка трубопроводной системы «Восточная Сибирь — Тихий Океан», организация саммита АТЭС-2012. К их числу можно отнести и формирование металлургического кластера в Приамурье, в котором огромная роль будет отведена создаваемому на территории ЕАО промышленно-транспортному узлу с железнодорожным переходом в Китайскую Народную Республику.

Формирование горно-металлургического кластера на территории области связано с освоением Кимканского и Сутарского железорудных месторождений, переработкой железорудного сырья и должно быть обеспечено необходимой транспортной и энергетической инфраструктурой.

По плану через международный железнодорожный переход в Китай ежегодно будет проходить свыше 18 млн. тонн груза, причем продукция, произведенная в рамках горно-металлургического кластера Приамурья, загрузит дорогу на 70-80 процентов. Кроме железорудной продукции, в обе стороны будут перевозиться нефтепродукты, лес, продукция легкой и пищевой промышленности, оборудование для горнодобывающей отрасли, а также строительные материалы и многое другое.

Новый железнодорожный мост станет частью стратегического Евроазиатского транспортного коридора.

Однако развитие восточных регионов России не может быть связано лишь с реализацией пусть даже самых крупных отдельных проектов за счет средств федерального бюджета или естественных монополий, поскольку это не решает проблему создания самодостаточной экономики региона.

В свою очередь, эффективное развитие восточных российских  регионов, основанное на локальных проектах, привлечении иностранных инвестиций, без сотрудничества с регионами соседних государств невозможно. В качестве подтверждения данного тезиса можно привести Программу сотрудничества на 2009-2018 гг. между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири России и Северо-востока КНР, одобренную Президентом РФ и Председателем КНР и предусматривающую большое количество совместных проектов (в первую очередь, по развитию транспортной инфраструктуры). Нет никаких сомнений в том, что даже частичная реализация такой амбициозной программы потребует принятия нормативных актов на региональном и местном уровнях и заключения ряда соглашений с органами власти приграничных регионов КНР.

Таким образом, субъекты Российской Федерации в условиях рыночной экономики не имеют альтернативы участию в межгосударственном региональном сотрудничестве. Отсутствие у региональных органов власти полномочий, достаточных для эффектив­ного и равноправного взаимодействия с соседними государствами и регионами этих государств, не соответствует, в первую очередь, интересам приграничных регионов.

Ведь с юридической точки зрения «региональность» трансграничного региона — это не некая данность, имеющая место из-за общих исторических, экономических или культурных связей (которые могут появляться и разрываться по субъективным причинам), а определенный правовой режим, вытекающий из международных соглашений между органами власти регионов или органами местного самоуправления, предполагающий наличие общих координационных органов, ответственных за выполнение данных соглашений.

То обстоятельство, что вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ отнесены Конституцией  к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должно было повлечь либо детальную регламентацию федеральным законодательством вопросов приграничного сотрудничества (что крайне проблематично, поскольку на практике имеет место сотрудничество во многих сферах), либо закрепление федеральным законом разграничения соответствующих полномочий и регулирование соответствующих аспектов законодательством субъектов РФ.

По сути, не произошло ни того, ни другого. В соответствии с Перечнем мероприятий по реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, еще в 2004 г. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации». Помимо ряда декларативных и отсылочных норм, данный законопроект предусматривал нечеткое разграничение полномочий органов государственной власти  Российской Федерации и ее субъектов в области приграничного сотрудничества, а также возможность формирования совместных органов по приграничному сотрудничеству, компетенция которых определялась бы международными договорами Российской Федерации. Тем самым, данные совместные органы, по сути, рассматривались не как координирующие органы, а как межгосударственные, что в принципе лишает смысла их «создания» приграничными регионами и тем более органами местного самоуправления. В 2008 году этот проект федерального закона был снят с рассмотрения, после чего Советом Федерации был внесен новый проект федерального закона, в котором с учетом замечаний федеральных органов исполнительной власти установлено более четкое распределение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органов местного самоуправления.

При этом в процессе доработки законопроекта встречаются попытки урегулировать максимально широкий круг отношений, насколько это позволяет его наименование. Думаю, что несмотря на фундаментальное название, закон о приграничном сотрудничестве не должен касаться вопросов приграничной торговли, поддержки соотечественников за рубежом, пересечения государственной границы, процедуры согласования и регистрации соглашений, заключаемых органами государственной власти субъектов РФ. Эти вопросы регулируются соответствующими федеральными законами, и нет надобности во введении новых дублирующих или отсылочных норм.

Потребность в принятии федерального закона и внесения соответствующих дополнений в иные нормативные акты состоит в другом. Необходимо четко разграничить полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере приграничного сотрудничества, оставив за федерацией доминирующие и контролирующие функции в области международных связей субъектов.

В законопроекте имеются нормы, упоминающие о международных договорах как инструментах регулирования вопросов приграничного сотрудничества. Из этого может сложиться ошибочное мнение, что соглашения между органами власти приграничных регионов двух и более государств и соглашения между органами местного самоуправления носят некий уточняющий или вовсе атрибутивный характер.

Между тем, заключение международных договоров Российской Федерации не может решить все вопросы приграничного coтpyдничества на каждой территории. Данные договоры по своей природе носят в большей степени учредительный характер и закладывают лишь основы сотрудничества администраций приграничных peгионов соседних стран. Достижению основных задач приграничного сотрудничества применительно к конкретным приграничным территориям должны служить соглашения, заключаемые на региональном и муниципальном уровнях. Поскольку реализация тех или иных экономических или культурных проектов может затрагивать интересы нескольких субъектов РФ, такие соглашения могли бы заключаться  с иностранными партнерами одновременно несколькими российскими регионами. Показательно, что нормативные акты субъектов Российской Федерации предусматривают возможность присоединения регионов к действующим международным соглашениям других субъектов РФ.

Для реализации соответствующих соглашений нет необходимости создавать специфический орган исполнительной власти в области приграничного сотрудничества или расширять компетенцию федеральных органов государственной власти и координационных органов. Компетенции данных органов для решения системных задач, лежащих в сфере международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации, вполне достаточно. Для выполнения соглашений о приграничном сотрудничестве, заключаемых на межрегиональном или межмуниципальном уровнях, в первую очередь важен рабочий орган, который не обязательно должен обладать международной правосубъектностью. Именно в этих целях в проект закона о приграничном сотрудничестве включены положения о совместных органах, создаваемых органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления с уполномоченными органами соседних государств.

Такие органы, правда, с весьма узкой компетенцией, уже действуют в приграничных регионах европейской части России (так называемые «еврорегионы»), а также в ряде дальневосточных регионов, но без надлежащей правовой основы. В таком же состоянии находятся координационные органы (ассоциации), объединяющие на межрегиональном уровне советы по приграничному сотрудничеству. В случае принятия закона о приграничном сотрудничестве и заключения полноценных соглашений о приграничном сотрудничестве на межрегиональном и местном (муниципальном) уровнях упомянутые органы должны получить правовую основу для своей деятельности.

Таким образом, принятие федерального закона позволит устранить многие противоречия, возникающие между участниками международных и внешнеэкономических связей, и обеспечит деятельность регионов России в данном направлении в рамках правового поля. Предполагаемое расширение полномочий субъектов в ведении приграничного сотрудничества позволит решить не только вопросы правового характера, но и в значительной мере расширит возможности регионов в социально-экономическом и культурном развитии. В противном случае любые региональные трансграничные проекты будут требовать «ручного управления» и постоянного принятия специальных нормативных актов на федеральном уровне.